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地方怎么說(shuō)?
一位基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員告訴記者，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作能放到五中全會(huì)公報(bào)中，體現(xiàn)了中央對(duì)環(huán)境監(jiān)察工作的高度關(guān)心和重視，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員很受鼓舞，對(duì)做好環(huán)境監(jiān)察工作充滿信心。
江蘇省環(huán)保廳蘇中督查中心主任戴明忠表示，屬地化管理的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式存在諸多缺點(diǎn)，比如在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程中容易受到干擾，缺乏獨(dú)立性等，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況大量存在。省以下監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，為獨(dú)立、公正地開(kāi)展環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保制度，提供了制度保障。
“去掉監(jiān)測(cè)監(jiān)察，環(huán)保局只剩下8個(gè)編制了，下一步工作怎么開(kāi)展?”華東某縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人疑惑道，為什么不是行政機(jī)構(gòu)垂直呢?
監(jiān)測(cè)相對(duì)獨(dú)立，垂直管理相對(duì)成熟，而環(huán)境執(zhí)法是一項(xiàng)綜合性工作，環(huán)境執(zhí)法權(quán)分散于各相關(guān)兄弟部門，例如在實(shí)施新環(huán)保法中，查封扣押等行政強(qiáng)制措施實(shí)施的保障、行政拘留等行政處罰的執(zhí)行、環(huán)境違法犯罪的查處和行政處罰的強(qiáng)制執(zhí)行，都離不開(kāi)本地司法機(jī)關(guān)的協(xié)助，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法需要各級(jí)各部門共同參與才能完成。在垂直管理的同時(shí)，橫向聯(lián)合執(zhí)法如何實(shí)現(xiàn)，需要思考。有基層環(huán)保人員建議。
這次垂直管理是指事權(quán)上的垂直，還是說(shuō)“隊(duì)伍”都統(tǒng)一管理了，不少人在討論這樣的問(wèn)題。
有基層環(huán)保人員認(rèn)為，垂直管理是好事啊，特別對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，以前有些地方可能存在重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法，垂直管理既能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，還能更有效地統(tǒng)籌調(diào)配人財(cái)物等方面資源，提高隊(duì)伍專業(yè)性和執(zhí)行力。不過(guò)，對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，本來(lái)地方環(huán)境監(jiān)管力量就很薄弱，一下子沒(méi)有了眼睛(監(jiān)測(cè))，又少了腿(監(jiān)察執(zhí)法)，新環(huán)保法要求縣級(jí)以上環(huán)保部門對(duì)本行政區(qū)域環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管管理，下一步該怎么管?需要進(jìn)一步理順。
此外，省以下監(jiān)察執(zhí)法垂直的話，是不是首先要?jiǎng)冸x其承擔(dān)的其他職責(zé)給機(jī)關(guān)?因?yàn)榈搅藚^(qū)縣一級(jí)，監(jiān)察人員還承擔(dān)了應(yīng)急、信訪投訴受理等工作。
江蘇省常州市濱江經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)安局局長(zhǎng)孫國(guó)棟認(rèn)為，省以下監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到了新的階段，為積極應(yīng)對(duì)和滿足當(dāng)前我國(guó)公眾普遍對(duì)優(yōu)良生態(tài)環(huán)境迫切需求而開(kāi)啟最嚴(yán)格環(huán)保監(jiān)管模式的主要保障，保障和改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量成了環(huán)保部門存在的核心價(jià)值，可以更好地體現(xiàn)和確立政府著力改善環(huán)境的公信力，相對(duì)增強(qiáng)環(huán)保工作的保障能力，也有利于專業(yè)人員的集聚，使環(huán)保監(jiān)管隊(duì)伍更具專業(yè)化和職業(yè)化素養(yǎng)。
不過(guò)，實(shí)現(xiàn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，在法律體制和行政管理體制上仍然需要進(jìn)一步完善：一是環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在法律地位上是受縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門委托;二是《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》明確“縣級(jí)以上地方政府對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，垂直以后當(dāng)?shù)卣诃h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任需要進(jìn)一步理順。一位基層監(jiān)察執(zhí)法人員認(rèn)為。
專家怎么看?
“這是中央強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法，打破地方保護(hù)主義的一個(gè)信號(hào)?！眹?guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師楊偉東在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，中央的這一安排既是順應(yīng)十八大以來(lái)整體改革的思路，也是實(shí)現(xiàn)“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的必然要求。
黨的十八大首次提出全面建成小康社會(huì)，五中全會(huì)公報(bào)提出了全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求，“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”位列其中。
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧曾在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)，“生態(tài)環(huán)境已成為全面建成小康社會(huì)的短板和瓶頸制約?！比涨罢匍_(kāi)的環(huán)境保護(hù)部傳達(dá)學(xué)習(xí)黨的十八屆五中全會(huì)部黨組擴(kuò)大會(huì)上，陳吉寧部長(zhǎng)再次強(qiáng)調(diào)，要深刻認(rèn)識(shí)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)下完成生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的緊迫性和艱巨性。
改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，需要嚴(yán)格的法律制度，更依賴嚴(yán)格執(zhí)法。
然而，當(dāng)前在地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沖動(dòng)下，如不改革環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制，環(huán)境執(zhí)法難問(wèn)題很難有所突破。例如有學(xué)者就提出，新環(huán)保法實(shí)施后，對(duì)地方政府的約束力究竟幾何，尚有待觀察。
還有兩個(gè)佐證是，按照國(guó)務(wù)院要求，當(dāng)前各地都在清理阻礙環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的“土政策”，雖沒(méi)有具體統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但是就各地目前的公開(kāi)報(bào)道看，仍較為可觀。有研究此問(wèn)題的專家告訴記者，更有甚者，有些地方還在這邊清理那邊制定;另外，有地方環(huán)境資源審判庭的人士也向記者抱怨，除了執(zhí)法取證不過(guò)關(guān)外，地方保護(hù)也是他們面臨無(wú)案可審的重要原因。
一直以來(lái)，地方環(huán)保部門都是實(shí)行地方政府和上級(jí)環(huán)保部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。環(huán)保監(jiān)察隊(duì)伍從省到縣(市)分別為環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)、環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)和各區(qū)、縣(市)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)，這“三隊(duì)”之間存在著上級(jí)對(duì)下級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，但各自的人財(cái)物則歸屬所在的環(huán)保局機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行的環(huán)保系統(tǒng)中，省環(huán)保廳對(duì)市環(huán)保局有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，但市環(huán)保局的人財(cái)物則屬市政府管理。
“現(xiàn)在人財(cái)物都是由地方政府配給，環(huán)境監(jiān)察不過(guò)是地方政府的一把劍，需要的時(shí)候就拿出來(lái)砍砍，不需要的時(shí)候就收在倉(cāng)庫(kù)里?！币晃换鶎颖O(jiān)察執(zhí)法人員這么形象地比喻了一番。
中國(guó)社科院學(xué)部委員汪同三、國(guó)家信息中心預(yù)測(cè)部首席經(jīng)濟(jì)師王遠(yuǎn)鴻近日做客人民網(wǎng)強(qiáng)國(guó)論壇時(shí)，也都對(duì)“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”予以了肯定。
王遠(yuǎn)鴻表示：“中國(guó)實(shí)現(xiàn)真正綠色發(fā)展的路還很長(zhǎng)，把垂直管理作為一個(gè)契機(jī)和起點(diǎn)，將會(huì)取得比較好的效果。”
汪同三提到：“垂直管理是一個(gè)很重要的措施，也是一個(gè)進(jìn)步，希望通過(guò)這個(gè)措施的執(zhí)行，減輕先污染的程度，降低后治理的成本?！?br /> 還有學(xué)者提到十八大報(bào)告提出深化行政體制改革。近年以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的行政審批制度改革和商事登記制度改革取得了不小成績(jī)，但是從一個(gè)階段的實(shí)踐看，現(xiàn)行執(zhí)法體制卻不能很好適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域也是如此。為此，十八屆三中全會(huì)要求“深化行政執(zhí)法體制改革”，還明確提出“獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”，這些都是此次改革的基礎(chǔ)。
實(shí)踐怎么樣?
去年的十八屆四中全會(huì)提出，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理這一新要求。
而往上追溯，由于假貨盛行，食品安全問(wèn)題突出，1998年11月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了《國(guó)家工商行政管理局工商行政管理體制改革方案》，由此開(kāi)啟工商部門省以下垂直管理模式。
1999年以來(lái)，包括質(zhì)監(jiān)、國(guó)土、藥監(jiān)部門都實(shí)施省級(jí)以下垂直管理模式。這也說(shuō)明環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)到了影響國(guó)計(jì)民生的地步，必須要引起高度重視，采取更強(qiáng)勢(shì)手段執(zhí)法。
時(shí)間轉(zhuǎn)眼到了2011年，隨著形勢(shì)的發(fā)展，特別是2009年《食品安全法》的頒布，工商、質(zhì)監(jiān)垂直管理已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)下食品安全監(jiān)管工作的需要，紛紛又改回了屬地管理模式。
據(jù)此，楊偉東說(shuō)，雖然五中全會(huì)提出的是對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)兩個(gè)部門實(shí)行省以下垂直管理，這與上面提到的工商等有所不同，但是相信中央的這一決定是經(jīng)過(guò)了一番考量，下一步肯定還會(huì)有具體方案，現(xiàn)在還不好猜測(cè)。不過(guò)，可以肯定的是，在遏制不住一些地方以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大背景下，只有上收權(quán)力，從省級(jí)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)法力量，才能有效遏制地方保護(hù)主義。
為什么不是環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理?有業(yè)內(nèi)資深人士解讀，與工商、質(zhì)檢等相對(duì)單一事項(xiàng)不同，環(huán)保工作已納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，需要環(huán)保部門參與地方政府宏觀決策。另外，環(huán)保部門作為政府組成部門，環(huán)保工作是政府工作的重要組成部分。
多年來(lái)，關(guān)于環(huán)保部門的垂直管理問(wèn)題，相關(guān)部門和業(yè)內(nèi)專家一直在研究和探討。前些年環(huán)保部門關(guān)于垂直執(zhí)法的討論不少，前幾年相繼成立的環(huán)境保護(hù)部六大督查中心，也是進(jìn)行垂直執(zhí)法的一個(gè)嘗試。
其實(shí)一些省市也一直在試圖解決這一問(wèn)題。據(jù)了解，重慶市早在10年前就將其環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)升格為副廳級(jí);2012年底，陜西省則成立了我國(guó)第一家專門的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局，目的都是為了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文饒有興致地向記者描述了他今年上半年給某直轄市設(shè)計(jì)的環(huán)境監(jiān)察垂直管理方案。
首先，在環(huán)保局或其他名稱的環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管部門之下，借鑒陜西等地經(jīng)驗(yàn)，升格機(jī)構(gòu)，成立副局級(jí)自然資源和環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì)，總隊(duì)下設(shè)正處級(jí)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，并由市政府制定專門的《環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察辦法》或《環(huán)境保護(hù)督察方案》，作為保證獨(dú)立執(zhí)法的法律依據(jù)。
如果有可能，使這個(gè)總隊(duì)成為具有雙重屬性的機(jī)構(gòu)，接受上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。如果雙重領(lǐng)導(dǎo)體制得以建立，上面提到的法律可由上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)、市政府聯(lián)合發(fā)布。區(qū)縣層面以此類推，建綜合執(zhí)法大隊(duì)，負(fù)責(zé)所有自然資源、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治的綜合執(zhí)法，保障執(zhí)法獨(dú)立性。
其次，根據(jù)“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管和單位負(fù)責(zé)”的環(huán)境監(jiān)察要求，配備本市的資源和環(huán)境監(jiān)察專員，辦公室掛靠在環(huán)保局或其他名稱的環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管部門，對(duì)上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)和本級(jí)監(jiān)察局負(fù)責(zé)。
當(dāng)然了，再完美的頂層設(shè)計(jì)也有待實(shí)踐檢驗(yàn)?！笆濉睍r(shí)期的環(huán)境保護(hù)工作無(wú)疑將是艱巨的，在改革的旗幟下，基層環(huán)境執(zhí)法雖充滿挑戰(zhàn)，也值得期待。

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